监利市人民政府办公室关于进一步规范行政规范性文件制定和监督管理的通知

发布时间:2022-02-17 09:27

各乡、镇人民政府,人民大垸、荒湖管理区,监利经济开发区,市政府各部门:

根据《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发〔2018〕115号)和《湖北省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》(鄂政办发〔2019〕25号)、《荆州市人民政府办公室关于完善行政规范性文件合法性审核机制的意见》(荆政办发〔2019〕23号)、《荆州市人民政府办公室关于印发荆州市政府规范性文件公开征求意见实施办法和荆州市政府规范性文件实施后评估规定的通知》(荆政办发〔2019〕35号)等文件精神,为进一步规范行政规范性文件制定和监督管理,从源头上防止违法和不当文件出台,促进行政机关依法行政,保障公民、法人和其他组织的合法权益,现将有关事项通知如下。

一、准确界定行政规范性文件

行政规范性文件是指除政府规章以外,由行政机关和法律、法规授权管理公共事务的组织,依照法定权限和程序制定的,涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力,且在一定期限内反复适用的行政公文。

(一)行政规范性文件的特征。

行政规范性文件具有三个特征:一是外部性,是指行政规范性文件内容涉及或者影响行政相对人的权利义务,而不是单纯规定行政机关内部事务。二是普遍适用性,是指行政规范性文件适用于不特定的行政相对人。三是反复适用性,是指行政规范性文件在一定时期内对同类事项可以反复适用,并非一次性适用。

行政机关制定发布的决定、公告、通告、意见、通知,以及标题采用“规定”“办法”“细则”“规范”“规程”“规则”等字样的公文,一般情况下属于行政规范性文件。

(二)下列文件不属于行政规范性文件。

1.部门(单位)职能配置、内设机构和人员编制等规定;

2.报告、请示和议案;

3.会议类文件,包括会议通知、会议纪要及讲话材料等;

4.商洽性工作函,包括行政机关之间商洽工作、询问和答复问题,向有关主管部门请求批准等;

5.行政机关内部工作安排和制度,包括工作规划、计划、要点、总结、考核、监督检查等文件;

6.人事任免决定及表彰奖励、通报;

7.针对行政机关或事业单位工作人员奖惩、任免、工资、福利等方面制定的文件;

8.成立议事协调机构的通知;

9.公布办事时间、办事地点等事项的便民通告;

10.就特定人和特定事项发布的通报、通知、批复、公告,或者作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认和其他具体行政执法决定及行政复议决定等;

11.征地补偿、安置方案;

12.财政部门仅对格式文本、报表、会计准则、会计核算制度等技术事项进行规定的文件以及下达预算、分配资金、批复项目的文件;

13.国有资产监督管理机构制定的履行出资人职责的文件;

14.其他不符合国办发〔2018〕37号文件对行政规范性文件定义的文件。

(三)几种特殊文件的认定及处理。

1.行政机关为实施专项行动、部署有关工作制定的工作方案,原则上不属于行政规范性文件,但方案的内容涉及不特定的公民、法人和其他组织权利义务的,属于行政规范性文件;

2.有关经济、文化、社会、生态文明建设的发展规划、发展纲要等文件,应对突发公共事件的应急预案,原则上不属于行政规范性文件,但文件或者预案的内容涉及不特定的公民、法人和其他组织权利义务的,属于行政规范性文件;

3.行政机关为明确有关部门、下属机构工作流转程序、办理时限、呈批手续等事项制定的公文,原则上不属于行政规范性文件,但其内容涉及公民、法人和其他组织必须具备的条件、应提交的材料、遵守的工作时限等事项的,属于行政规范性文件;

4.涉密文件或依法不公开的文件不纳入行政规范性文件管理。

(四)制定行政规范性文件的注意事项。

1.起草的行政规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项,增加办理行政许可事项的条件;超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项;违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施,违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动,违法设置市场准入和退出条件;违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务,侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利;增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责。

行政规范性文件依据法律、法规、规章和国家政策文件,需要作出细化或者实施性规定的,不得改变原规定的具体内容。除市政府及财政、价格主管部门的行政规范性文件外,其他行政规范性文件不得设定行政收费。

2.起草行政规范性文件,要对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行评估。对专业性、技术性较强的行政规范性文件,可组织相关领域专家进行论证。评估论证结论应当在文件起草说明中写明,作为制发文件的重要依据。

3.起草行政规范性文件,除依法需要保密的外,对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件,要通过政府(部门)网站、报刊、广播、电视等便于群众知晓的方式,公布文件征求意见稿及其说明等材料,并明确提出意见的方式和期限。向社会公开征求意见的期限不得少于7个工作日,涉及重大公共利益的不少于30日。对相对集中的意见建议不予采纳的,公布时应当说明理由。

4.制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的行政规范性文件,起草部门须进行公平竞争审查。

5.行政规范性文件的名称,一般称“规定”“办法”“细则”“意见”等。为实施法规、规章和上级行政机关制定的行政规范性文件,可冠以“实施”一词。制发行政规范性文件,应当单独编号,一般使用“规”字号行文。部门制定的行政规范性文件,标题中不得冠以本行政区域名称。

二、行政规范性文件制定程序

制定行政规范性文件,应当按照立项计划、起草、征求意见、评估论证、合法性审核、集体讨论决定、签署公布等程序进行。因发生重大灾害事件、保障公共安全和公共利益、执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况,需要立即制定行政规范性文件的,经制定机关的主要负责人批准,可以简化制定程序。

(一)立项计划。

每年11月底前完成下一年度地方政府行政规范性文件立项的征集工作。制定条件成熟、需要以市政府名义制发行政规范性文件的,相关部门应于10月底前向市政府报送立项计划。属各部门法定职权范围内的管理事项,原则上应以本部门名义直接制发行政规范性文件,不纳入政府行政规范性文件立项计划;需要其他部门配合实施管理的,可与其他部门联合制发行政规范性文件。列入政府行政规范性文件立项计划后,当年未完成起草任务或者起草质量差的部门,取消其下一年度报送计划资格。

(二)起草。

以市政府、市政府办公室名义制定的行政规范性文件,由市政府办公室或者有关部门负责起草以乡镇人民政府(管理区)名义制定的行政规范性文件由乡镇人民政府(管理区)负责起草以部门名义制定的行政规范性文件,由部门负责起草;涉及两个或者两个以上部门职能的行政规范性文件,由有关部门共同负责,并自行商定主办单位。

起草部门在征求相关部门意见,相关部门以函件形式予以回复。依据部门意见修改完善的行政规范性文件征求意见稿,需在政府门户网站公开征求意见,必要时起草部门应当采取召开座谈会、听证会、论证会等方式广泛听取各方的意见和建议

(三)合法性审核。

以市政府、市政府办公室名义印发的行政规范性文件由部门起草经市政府批准后以部门名义印发的行政规范性文件以及乡镇人民政府(管理区)名义印发的行政规范性文件,经起草部门法制机构出具合法性审核意见后,先由市政府办公室初审后再报送市司法局进行合法性审核,并出具合法性审核书面意见;以市政府所属工作部门、垂直管理部门名义制定印发的行政规范性文件,由本部门法制机构进行合法性审核,并出具合法性审核书面意见。

1.审核时需提交的材料:送审公函;行政规范性文件草案文本(含电子版);行政规范性文件起草说明(包含制定背景、起草过程、必要性可行性合理性评估论证及集体研究讨论等情况);制定行政规范性文件依据的法律、法规、规章以及国家有关政策;征求意见汇总及采纳情况;起草部门法制工作机构合法性审核书面意见;有关内容涉及市场主体经济活动的,提交公平竞争审查书面结论;按规定需要专家论证的,提交专家论证情况的书面记录;需要组织听证的,提交听证情况的书面记录;需要部门会签的,提交有关部门的会签意见;需要听取有代表性的企业和行业协会商会意见的,提交听取意见的书面记录。

起草部门报送材料不符合要求的,应当于3日内按要求补正或重新报送,逾期未按要求补正或重新报送的,市司法局予以退回。

2.审核时限。对符合规定的行政规范性文件送审材料进行合法性审核,合法性审核时间一般不超过5个工作日,最长不超过15个工作日。

为了预防、应对和处置突发事件,或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施的文件,起草部门在报送时,应对文件紧急情况作出说明。

3.审核结论。不是行政规范性文件的,退回起草部门,不予合法性审核;审核通过的,以书面形式提出同意的合法性审核意见;未审核通过的,以书面形式提出修改意见或者其他意见。

起草部门对市司法局出具的合法性审核意见进行认真研究,根据审核意见对行政规范性文件代拟稿作必要的修改或补充后,报送制定机关审议。对合法性审核意见书有不同意见的,可以提出异议,在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。

(四)决定与公布。

政府制定的行政规范性文件须经政府全体会议、常务会议或者办公会议审议通过、主要负责人签发后行文;部门制定行政规范性文件,经部门办公会议审议通过、主要负责人签发后行文。未通过合法性审核的行政规范性文件不得提交集体研究,不得印发执行。

提请市政府常务会议研究的行政规范性文件应当提交市政府常务会议题申报表、会议议题材料、司法局合法性审核意见书、相关部门征求意见复函;有关内容涉及市场主体经济活动的,提交公平竞争审查书面结论

审议通过或者批准后,市政府办公室应通过政府门户网站、媒体、公示栏公开发布,公开发布时间不得少于30日。未向社会公布的行政规范性文件不得作为行政管理的依据。

三、行政规性文件的备案审查

(一)备案报送。行政规范性文件应当有件必备、有备必审、有错必纠。行政规范性文件制定机构应当自文件公布之日起15日内,按照下列规定报送备案:

1.以市政府、市政府办公室名义制发的行政规范性文件报上级人民政府和本级人大常委会备案由市司法局具体负责报送备案,起草部门应当及时提供报送备案的相关材料

2.部门行政规范性文件报送市司法局备案

3.两个或者两个以上部门联合制定的行政规范性文件,由牵头部门报送市司法局备案

4.实行垂直管理的部门制定的行政规范性文件报上级主管部门的法制机构和市司法局备案。

行政规范性文件报送备案应当一式三份提交备案报告、行政规范性文件正式文、行政规范性文件起草说明、制定依据以及其他相关材料(均含电子文本)。

(二)备案审查。市司法局具体负责市政府所属工作部门、乡镇人民政府(管理区)行政规范性文件的备案审查工作,垂直管理工作部门行政规范性文件由其上级部门进行备案审查。对备案审查中发现的问题,按照下列规定处理:

1.超越法定权限或者违反法律、法规、规章规定的,通知制定机关停止执行并限期纠正。逾期不纠正的,提请市政府责令纠正或者予以变更或者撤销

2.行政规范性文件之间对同一事项规定不一致的,由市司法局提出处理意见报市政府决定

3.行政规范性文件制定依据相互矛盾,市政府又无权处理的,应当报荆州市政府依法处理。行政规范性文件的制定机关应当自收到纠正通知书之日起15个工作日内,对行政规范性文件进行修改或者废止。修改或者废止的情况要书面报送至市司法局。

四、行政规范性文件实施后评估

1.行政规范性文件发布实施一定时间后,按照“谁起草、谁实施、谁负责”原则,由该行政规范性文件原起草部门或者主要实施单位(以下统称为“评估机关”)负责牵头进行评估,在征求相关单位意见后,形成统一的评估意见。

2.评估机关要在深入调查了解的基础上,对行政规范性文件的贯彻实施情况作出客观的评估。对直接涉及相对人切身利益的行政规范性文件,应当采取座谈会、问卷调查、实地调研、网上征询等形式广泛征求意见进行重点评估。

3.评估单位根据需要,可将行政规范性文件评估工作全部委托或部分委托给高等院校、科研机构、行业协会(商会)、社会中介机构等单位开展。

4.行政规范性文件有下列情形之一的,应当进行评估:

(1)制定行政规范性文件所依据的法律、法规、规章和政策等进行了较大幅度修改的;

(2)市人大、政协或司法机关建议进行评估的;

(3)人大代表议案、政协委员提案或其他公民、法人、组织提出较多意见或建议的;

(4)行政规范性文件涉及医疗保险、招标投标、特种设备安全等重点领域的;

(5)行政规范性文件的有效期即将届满的;

(6)其他需要进行评估的情形。

属于第(4)项情形的,应当自行政规范性文件实施之日起2年内组织评估;属于第(5)项情形的,应当在有效期届满前6个月组织评估;属于其他情形的,适时组织评估。

5.行政规范性文件评估主要依据以下标准进行:

(1)合法性标准。行政规范性文件有关规定是否与法律、法规、规章和国家、省、荆州市的政策规定相一致

(2)合理性标准。公平、公正原则是否得到体现;行政权力与责任是否相当,公民权利与义务是否一致;惩处与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度是否相当;是否采用对行政相对人权益损害最小的方式实现行政规范性文件的制定目的

(3)协调性标准。以市政府及市政府办公室名义制定的行政规范性文件相互之间、市直部门制定的行政规范性文件相互之间是否存在冲突,规定的制度是否协调、衔接,要求建立的制度是否完备

(4)可操作性标准。各项制度是否具体可行;能否解决行政管理中的具体问题;规定的措施是否高效、便民;程序是否正当、简便,易于操作

(5)规范性标准。制定技术是否规范,逻辑结构是否严密,用语是否准确,条文表述是否规范,是否影响到文件的正确、有效实施

(6)实效性标准。行政规范性文件是否得到普遍遵守和执行,是否实现制定的预期目的;是否有利于促进经济社会科学发展;社会各界对该行政规范性文件评价和反映如何;实施过程中是否存在问题。

制定后评估报告应当包括以下内容:评估工作的基本概况;行政规范性文件的合法性、合理性、协调性、可操作性、效性以及制定技术规范性的分析和评价;评估结论和建议;其他需要说明的问题。评估报告除正文外,应附内容摘要和附件。内容摘要重点介绍该行政规范性文件评估工作的特色、评估结论(是否继续执行、修改或废止)和建议。附件包括被评估的行政规范性文件正式文本,以及征求意见的意见材料、调查问卷样式等。报告字体、字号等格式按照公文格式要求。

五、行政规范性文件的清理

行政规范性文件应当注明有效期,有效期一般不超过5年;试行、暂行的行政规范性文件,有效期一般不超过2年。有效期届满需要继续执行的,或者行政规范性文件需要修改的,应当在有效期届满前重新制定公布。

(一)清理主体。按照“谁制定,谁清理”的原则,行政规范性文件清理工作应当做到定期清理与适时清理相结合、全面清理与专项清理相结合、主动清理与被动清理相结合。一般情况下,行政规范性文件每隔两年进行一次清理,由市司法局统一组织实施。新的法律、法规、规章出台后,要适时对行政规范性文件进行专项清理。对上级机关认为或经投诉、举报存在问题的行政规范性文件,要及时审查清理。

(二)清理结果公布。行政规范性文件清理结束后,市政府办公室要通过市政府门户网站及时公布经登记的现行有效的行政规范性文件和已经宣布失效的行政规范性文件目录,方便公民、法人或者其他组织查询、下载。

未列入继续有效行政规范性文件目录的,不得作为行政管理的依据。

六、行政规范性文件的监督管理

市司法局具体负责政府行政规范性文件的监督管理工作。各部门法制机构负责本部门行政规范性文件的监督管理工作。公民、法人或者其他组织认为行政规范性文件与法律、法规和规章相抵触或者行政规范性文件之间相互冲突的,可以向制定机关或者承办备案审查的法制机构提出审查建议接到审查建议后,相关部门要及时予以核查;确有问题的,及时对行政规范性文件进行修改或者废止。

本通知自公布之日起施行,有效期5年。

附件:1.关于《xxxxxx》进行合法性审核的函

2.关于《xxxxxx》的起草说明

3.《xxxxxx》合法性审核意见

4.关于《xxxxxx》的备案报告

5.关于规范性文件实施后评估工作报告

2022年217


附件1

(起草单位名称)

关于《XXXXXX》进行合法性审核的函

市司法局:

现将我单位草拟XXXXXX》正式文本、起草说明、法律法规政策依据、征求意见汇总及采纳、部门合法性审核意见、市场公平性竞争审核意见一并呈送你单位,请予以合法性审核。

望复函

起草单位(印章)

XXXXXX


附件2

(起草单位名称)

关于《XXXXXX》的起草说明

现将《XXXXXX》(XXXXXXX号)的有关情况说明如下:

一、制定文件的必要性

包括该文件制定的背景、上级政策文件的要求、拟解决的主要问题等。

二、起草依据

该文件依据《XXXXXX》《XXXXXX》等制定,其中涉及到行政许可、行政处罚、行政强制和行政收费等依据作出专门说明。

三、起草过程

包括调查研究、评估论证、征求意见、听证、合法性审核、集体审议决定等过程说明。

四、主要内容

五、关于施行日期的说明

该文件的公布日期是XXXXXX日,施行日期是XXXXXX日(如果该文件公布未满30日需要施行应当说明理由)。

起草单位(印章)

XXXXXX


附件3

(起草单位名称)

XXXXXX》合法性审核意见

XXXXXX》已经我单位法制机构进行合法性审核,具体意见如下:

一、审核过程

对审核过程和审核工作进行描述。

二、合法性审核情况

1.需对制定主体、权限、程序、内容、形式是否合法逐一进行审核确认。

2.具体规定不合法的,提出明确意见,同时说明理由。

审核人(法制机构)签字:

? ? ? ? ?字:

起草单位(印章)

XXXXXX


附件4

(报送机关单位名称)

关于《XXXXXX》的备案报告

备案单位名称:

现将我单位XXXXXX日公布,XXXXXX日起施行的《XXXXXX》(XXXXXXX号)正式文本起草说明一式两份报送备案。

附件:1.正式文本

2.起草说明

3.制定依据

4.其他相关材料

报送机关名称(印章)

XXXXXX


附件5

(评估机关名称)

关于规范性文件实施后评估工作报告

XX(评估机关)对《XXXXXX》文件实施情况进行了评估。现将有关情况报告如下:

一、后评估基本情况

评估工作的基本概况、内容摘要(重点介绍该行政规范性文件评估工作的特色)。

二、规范性文件评价情况

行政规范性文件的合法性、合理性、协调性、可操作性、效性以及制定技术规范性的分析和评价。

三、后评估结论及建议

评估结论(是否继续执行、修改或废止)和建议。

四、其他需要说明的问题

五、附件

附件包括被评估的行政规范性文件正式文本,以及征求意见的意见材料、调查问卷样式等。

评估机关(印章)

XXXXXX

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